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城市社区养老服务研究
来源: 腾讯网时间:2021-04-20点击:710

目前,洪泽城市化进程加快,城区人口老龄化和家庭少子化现象致使人口红利作用下降,传统的养老模式正面临着前所未有的挑战。鉴于城市社区养老不仅能满足老龄化社会对养老服务的需求从而有效缓解养老压力,还能有效拉动消费需求进而提供就业机会。因此,大力推进洪泽城市社区养老服务体系建设显得十分有必要。

  

  一、城市社区养老服务概述

  城市社区养老是针对我国社会转型,老龄化问题升级的情况而提出的一种新型养老模式。城市社区养老服务是指政府、非政府组织以及其他机构,在城市老年人所属的社区为老年人提供家政服务和医疗卫生服务的养老模式。

  城市社区养老保持了传统家庭养老方便快捷的优势和机构养老的可取之处,可以在离家很近的地方享受养老服务,满足了老年人亲缘、地缘的心态,在心理上更容易被城市老年人接受。同时,城市社区养老能够通过整合社区资源为城市下岗员工提供再就业的机会,实现居民养老与就业的双赢。部分离退休、失业老人也可以在社区再次就业从而实现剩余的人生价值,能够推动城市社区养老服务的可持续运行,从而在城市社区内形成缓解养老与就业双重压力的良性循环,能有效缓和我国日益严峻的养老形势。

  

  二、境内外城市社区养老现状

  (一)域外城市社区养老的现状

  境外城市社区养老,目前主要有英国的社区照顾、日本的按需养老和香港的长者社区支援服务三种模式,各有特色,均有借鉴价值。

  (1)英国的社区照顾

  英国是第一个实行社区照顾养老模式的国家。英国社区照顾模式与社区养老模式基本相似,主要有“社区内照顾”和“由社区照顾”两种方式。

  社区内照顾是一种由政府、公益机构等正式组织提供的养老照顾方式,主要是服务生活基本不能自理的老人。政府会直接干预并有配套的法律体系和政策来进行规范;而由社区照顾则是一种通过有血缘关系或道德维系的个人或机构提供的养老照料方式,是服务有一定自理能力的老人,通常没有政府的直接干预也缺乏规范性。虽然两类照顾模式的服务方式、人员、对象等都有所差别,但都能够满足老年人从低龄到高龄乃至弥留之际的养老需求。之后,西方发达国家跟着向英国学习,衍生出多种城市社区养老模式。

  (2)日本的按需养老

  日本在20世纪70年代就先于亚洲其他国家进入到了老龄化社会,是世界上少子化和老龄化最严重的的国家之一,30多年养老模式的探索使日本在体系建设、人才培养、制度规范化等方面都日趋完善,所以在城市社区养老方面的经验值得我们借鉴。

  日本的城市社区养老服务是一种按需养老的服务,即按照城市老年人的不同养老需求和类别对老年人提供不同的服务内容。日本城市社区养老的服务种类主要包括上门服务、日托服务、短期托付服务、长期服务、老年健康咨询和指导服务等。日本的养老服务发展和完善让日本城市社区不同年龄层次不同需求层次的老年人实现了真正的“老有所养”。

  (3)香港的长者社区支援服务

  香港的养老服务体系主要包括长者社区支援服务和安老院舍照顾服务,其中长者社区志愿服务是香港政府为了鼓励城市老年人在社区养老而提供的服务。香港长者社区支援服务体系是在充分考虑到城市老年人不同需求的基础上建立起来的一个多主体、多层次的完整体系。

  香港政府在秉持确保长者获得养老服务和保证养老服务在财政上可持续发展的原则上,形成了香港地区与社会福利有关的部门、私营福利服务机构和企业、政府资助的非营利性服务机构“三方合作”的服务供给模式。香港政府通过直接拨款和购买服务的方式进行资助,长者服务中心还采取向长者收取服务费和会费、筹集慈善捐款的方式等筹资模式,形成多元的资金来源来以保证专业服务的质量。

  同时,香港政府十分重视城市社区养老服务人员的专业性,并通过专业人员的支持,建设规范的评估机制以及完善的监管机制等,从而使城市社区养老服务的质量和水平得到了保障。

  (二)内地城市社区养老的现状

  现阶段,中国传统的家庭养老模式正面临着一系列的挑战。学者们开始关注西方国家的城市社区居家养老模式经验,大力提倡发展城市社区养老模式。部分学者就城市社区养老服务提出了一些独到见解。例如,强化政府主导作用,多种渠道筹集资金,积极宣传社区养老,健全相关法律政策体系,加强城市社区自治能力建设,充分调动社会力量,创建多元化服务主体,扩大城市社区养老服务的规模,建设专业的社区养老服务管理团队,从而完善我国城市社区养老服务体系建设。

  在理论研究的指导下,国内不少地区在对社区养老服务进行探索,涌现了一些较为成功的经验做法,深圳经验和上海经验就是典型代表。

  (1)深圳经验

  深圳在2006年正式开始进行以社区为主体的养老服务项目试点,经过政府相关部门对当时深圳人口基数、年龄结构、医疗条件等多方面的研究,最终制定了城市社区养老服务实施办法,引进社会非政府组织积极参与社区养老服务,形成“政府+社区”养老二元制结构,取得了较为理想的实践效果。深圳试点社区养老服务取得成绩,固然有强劲的经济实力作后盾,也与其邻近香港的环境优势有关。深圳毗邻香港,人口平均年龄不到35周岁,年轻人对新思想、新理念的接受速度较快,城市社区养老建设的速度之快不言而喻。深圳社区养老服务坚持服务内容专业化,除了基础的医疗服务,还包括家政服务、对特殊老人日常生活的照顾、组织社区老人开展形式多样的娱乐活动、定期对有需要的老人进行精神心理的辅导等等。这些养老服务由政府统筹,各社区负责落实,民政部门协同社会非政府组织团体及个人积极参与。同时,政府针对社区老人的不同家庭情况,提供相应条件的经济补助。

  (2)上海模式

  2005年,上海率先提出了“9073”养老服务格局。具体是指3%的老年人接受机构养老服务;7%老年人可得到政府福利政策支持的社区养老服务;90%的老年人在家以自助或家庭成员照顾为主,自主选择各类社会服务资源。上海模式总体来看,有四大特点:一是采取“互助”社区养老模式。着力建成符合本地区老年人生活特点的社区综合为老服务中心,为老年人提供事务办理、日间休憩、文化娱乐、医疗服务、信息咨询、家庭照料等服务。二是改进增加服务供给方式。社区服务向居家养老延伸,向老年人提供送餐、护理保险、智慧养老服务、老年人出院后短期护理等服务。三是加强医养结合支撑。将社区卫生服务中心覆盖到全部社区养老机构,通过综合照护统一需求评估,对老年人身体情况进行分级,对符合条件的护理保险服务机构确保政府支付能力的支撑。四是利用信息技术的支撑,通过“上海市养老服务平台”,使用大数据、云计算等技术,使得社区养老服务的科学性、精确性和便捷性达到了新高度。

  在人口老龄化的重压之下,养老服务建设是检验地方政府治理能力的大考,即使地方政府取得再多成绩,问题和矛盾仍然是存在的。深圳和上海模式均具有自己的特色,取得了惊人的成绩,其经验做法可供各地建立健全社区养老服务制度进行参考借鉴。

  

  三、我国城市社区养老存在的问题及原因分析

  虽然传统的家庭养老模式受到冲击,但是始终占据着我国养老方式的主导地位。近年来在理论研究指引下,我国社区养老服务发展取得了一定的成绩,但也面临着一系列的问题。主要有以下方面:

  一是政府在城市社区养老服务中角色定位模糊,区域间城市社区养老服务发展不平衡。有些社区养老机构与社区相隔距离较远,养老服务提供存在交通上的不便。

  二是推进养老服务机制改革,鼓励非政府社会主体共同参与城市社区养老,促进多元化主体格局的形成是我国城市社区养老发展的必然趋势,而当前养老机构单一依靠政府支持,非政府组织参与不够。

  三是养老服务内容较为单一,管理粗放,亟需提供更加细化的养老服务。

  四是养老服务专业人才稀缺,培训管理体系不完善。现有的社区养老服务队伍缺乏专门的医学、社会学、心理学出身人员,由于社区养老服务缺乏制度化、规范化的运作机制不完善,造成了养老服务人员管理存在困难,日常培训力度不够,队伍建设相对设施建设较为落后。

  五是社区养老政策缺乏法律指引,养老服务合同权利义务不明确。在我国《宪法》与《老年人权益保障法》中,都只对老年教育和老年社会参与提供基本指导,对于社区养老却没有制定专门的、可操作的法律法规。从我国老龄相关法律规定统计可知,“现有专门法律1件;其他涉老法律23件;行政法规、规章及其规范性文件约394件,其中法规和规章12件”,其余均为国务院及其部委关于老龄问题的指导意见、通知、复函、批复等带有明显政策性特点的规范性文件,没有制定专门的《社区养老法》。同时,社区养老服务需要签订养老合同,但是在《合同法》中并未对该类型的合同加以规定,导致老年人与社区养老服务机构的权利义务不够明确,在出现纠纷时双方不能很好地维护自身合法权益,纠纷难以妥善解决。笔者在走访调查中发现,社区养老服务机构多采用格式合同,而且合同内容不允许查看。格式合同使得处于弱势地位的老人在出现民事权益纠纷时,难以通过法律途径进行救济来保障自身的合法权益。

  我国不少地方在建设社区养老服务体系时,或多或少存在上述问题,究其原因,主要有以下几个方面:

  一是政府对城市社区养老设施投入不足。城市社区养老设施建设周期比较长,从提交项目申请,到政府部门审批,到最后投入运营,整个周期往往长达一年半至两年。如果将养老项目的建设完全交由社区承担,社区的资金压力比较大。鉴于城市社区养老设施建设属于重大民生工程,政府应当紧抓城市社区养老服务主导权,准确定位,积极履责,合理编制对社区养老服务的财政预算支付,对社区养老事业发展加大投入,从而缩小区域养老服务差距。

  二是城市社区养老服务政策扶持力度不够。由于养老服务具有公益属性,当前各类社区养老服务机构基本上规模偏小,收费不高,单体运行成本不低,始终没有形成稳定的盈利模式。因此,政府对社区养老的扶持政策要优化,对社区养老服务机构加大财政补贴和税费优惠,提高社区养老从业人员的工资福利待遇。

  三是社区养老服务供需结构不平衡。养老供需不平衡主要体现在:不同社区的面积、老年人口数及其分布存在一定差异,对养老服务设施的数量和点位需求不尽相同;不同年龄层次、不同身体状况老年人需要的服务差异比较大;社区养老服务项目设计上自主性、灵活性不够,服务面、服务对象比较窄。当前社区养老服务偏重于生活护理,对文化娱乐、精神慰藉等方面的服务比较薄弱,且日常使用率不饱满,无法形成规模效应,供需对接始终是个问题,在供需匹配和品质上还有一定提升空间。

  四是社区医养服务队伍缺乏稳定性。社区工作从业人员数量不足,社区养老机构普遍面临招工难问题。随着我国人口老龄化的不断加快,养老产业的医疗陪护服务供不应求,服务价格也一升再升,但相对应的是,社会上护理服务供应却十分短缺。按照国际惯例,每三位老人需要一名护理人员,目前社会上的从业护工却远低于这个数量。此外,许多年轻人不愿意干这份工作,认为护工没有社会地位,因此护工稳定性差,流失严重,大多数从业人员是四五十岁的农村进城务工妇女,她们普遍学历较低,缺乏专业护理技能,有的甚至是半文盲,即使参加培训也拿不到国家要求的上岗资格证。

  五是社区养老服务法律风险防范不到位。目前我国在社区养老服务的法律规范、制度设计与监管层面不能妥善地防范养老服务活动中的法律风险。首先,我国在社区养老服务建设中对于法律风险问题重视不够,在国家层面和地方层面均存在立法缺位的问题。虽然《老年人权益保障法》为相关养老服务体系建设提供基本法律与政策依据,但是国务院发布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》、民政部发布的《关于鼓励与引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》等政策性文件在表述上以引导和建议为主,约束力和可操作性不强。顶层立法的缺位,直接导致了社区养老服务相关的制度设计不健全,科学的养老服务法律风险防范制度体系尚未形成。其次,政府购买社区养老服务普遍缺乏系统的评价体系和强有力的监督体系。行政部门在社区养老服务的监管中仍存在职能的缺失,与养老服务相关政府部门的行政管理资源因无法被有效整合而浪费或未得到充分利用。第三,养老服务纠纷的法律规则适用不统一的现象时有发生。因此,明确纠纷解决途径,建立健全救济机制,建立健全社区养老服务保障法律体系,是当前发展社区养老服务的重要议题。

  

  四、洪泽城市社区养老服务体系建设路径

  中共中央、国务院出台了《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》,指出健全养老服务体系,加快构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。目前,受人口老龄化和家庭少子化的影响,传统的“养儿防老”养老模式正面临着前所未有的挑战。居家养老虽是主流意识,但是独生子女成家立业后远离父母工作生活,出现了越来越多的独居和空巢老人,同时,专门机构养老还存在不少问题,因此大力推行社区养老势在必行。

  《江苏省养老服务条例》明确规定,要整合资源,以社区为平台,积极构建机构养老和居家养老服务相结合的养老服务模式。笔者结合洪泽的养老服务实际,参考国内外经验,认为洪泽城市社区养老服务的发展应在坚持政府主导的方向上,积极吸收社会力量和民间组织参与具体运作,并就如何推进洪泽本土特色城市社区养老服务体系的路径提出以下设想:

  (一)扩大养老服务供给的覆盖面,缩小供给需求之间差异

  第一,加大社区养老宣传力度。各社区要召开社区养老专题宣讲会议,对敬老孝老的先进事迹进行广泛宣传,让社区工作人员认识到社区养老服务的优越性和重要性,让更多人了解社区养老,支持社区养老,参加社区养老。

  第二,引进英国的互助养老“时间银行”制度。社区养老服务志愿者将参与公益服务的时间存进“时间银行”,当自己遭遇困难时就可以从中支取被服务的时间,从而解决了人们对于“自己老后是否还能得到相应的时间服务”的疑虑。

  第三,提高养老服务需求的利用率,保证达到年龄的老人都能享受到所需的养老服务。社区养老服务要考虑老年人生理特征和心理需求,做到有的放矢,在不同的社区养老服务项目上要有所侧重。对于老人普遍需求的医疗健康服务和精神慰藉服务,要加大投入,不断扩大服务的覆盖面,并且努力提高服务质量。而对于法律纠纷援助、人际关系维护等需求较少的社区养老服务项目,在政府预算有限时可作相对让步。由于城市中还有许多独居老人,他们对于社区养老服务的需求普遍大于与家人同居的老人,因此需要更加关注这些独居老人的服务供给情况,尤其是在日常照料服务和精神慰藉服务方面,满足独居老人的需求。

  (二)加强养老机构的设施建设,注重养老服务供给区域公平

  第一,根据洪泽实际情况,加大政府财政资金投入。政府制定城市社区养老服务体系建设经费财政预算及经费使用办法,定期进行审计,保证资金落实到位。

  第二,合理规划养老设施建设。依据老年人的实际现实需求来进行设施建设,将社区养老服务设施建设纳入公共服务的专项规划中,组织、鼓励具有专业知识的老年人参与到社区养老服务设施的规划建设中来,可以充分利用废弃的土地和房屋进行改造,有目标地建成集居家、养老、娱乐、保健于一体的社区养老服务中心。

  第三,注重社区养老服务供给的区域公平性。针对新老城区的社区养老服务供给情况有所不同,老城区的社区养老服务项目的供给与需求的匹配情况都要好于新城区和城乡结合部,因此不仅要提供满足老年人所需要的养老服务,也需要注重社区养老服务供给的区域公平性。要统筹兼顾,缩小城区之间社区养老服务供给投入的差异,在优先发展老年人普遍需求的社区养老服务的情况下也需要提高社区养老服务整体的供给情况,让更多老人在社区就能实现养老服务需求的满足。

  (三)引导社会组织参与社区养老,深度推进医养融合发展

  第一,创新社区养老服务供给,鼓励推行公私合作PPP模式。正确引导社会组织积极参与社区养老服务,建立完善政府购买养老服务制度。精准引进社区养老的项目内容,建立健全准入、竞争和退出机制和评估监督机制,刺激社区的活动向多样化发展,提升服务档次,保证服务质量,提高老人的生活满意度。同时,公安、卫生、社会保障和市场监管等部门要在户口安置、医保结算、公共交通、进入公园等方面给老年人社区养老提供便利。

  第二,实现养老供给侧改革,着力强化社区养老服务供给。根据马斯洛人口需求层次理论,老人的养老服务需求是有层次性的,在发展社区养老服务的过程中可以有效利用社区老年人口资源,形成互助共老、共享伴老的生活共同体。这样老年人群体作为一种资源被利用起来,一方面对于有自我发展需求的老人来说,这是一种自我价值的实现;另一方面,对于能力有所欠缺的老人来说,满足了他们对于基本生活照料以及情感慰藉的需求。通过这样的互助相伴形式,组织更多、更丰富的社区活动以满足老年人的精神慰藉服务需求,改善老年人的心理状态。

  第三,引入医疗配送服务,加快构建养老、医护、康复、临终关怀无缝衔接医养服务模式。在社区内引入第三方医疗配送服务,一方面,网络信息平台将社区老年人的医疗病历传递给上游的医疗供应商,在医疗供应商了解老年人病情后可进行适当的物流配送,形成统一的医疗服务链供应体系;另一方面,老年人由于身体原因行动不便,可由区域配送员完成二者之间的交流。配送员将老年人的血液检测样表、血压等信息收集统一派送到医院,由医院开出药方,配送人员取药,最终将药物送达给社区老年人。第三方医疗配送服务可以让老年人足不出户便可享受优质的医疗服务,解决了社区医疗资源供需失衡的不足,也促进了社区信息化、智能化平台的建立。

  (四)加快实施“智慧养老”工程,打造互联网“智慧社区”养老平台

  现在“互联网+”日新月异,传统社区养老模式已不能满足老年人多元化的养老需求,智能化社区养老的推广尤为重要。洪泽在发展智慧养老的过程中,应结合区域经济和政策的实际情况,循序渐进地发展智能养老。

  第一,加强政府政策引导和财政支持,建立与之相配套的法律保障机制、服务监督和评估机制。政府应高度重视智慧养老制度体系建设,推进顶层设计,制定智慧养老的行业标准,在投融资方面给予政策倾斜,吸引社会力量积极参与到智慧养老社区的建设中来,加快智慧社区的建设步伐;制定相应的地方政策办法,避免部门各自为战,重复建设造成资源浪费;加大财政对智慧养老专项资金的投入,扩大智慧养老行业的融资范围,在企业水电、供暖等方面的税费予以适当减免;建立健全智慧养老产业的监督和评估机制,保障智慧养老的健康发展。

  第二,充分利用社区人力资源,提高“智慧社区”养老服务能力。加强志愿服务队伍建设,建立职业技能考核评价机制,对社区养老服务人员开展医养职业技能培训;建立专业社区养老服务队伍,引入专业的社会工作者,保障从事智慧社区养老工程的社工数量和质量,逐渐降低专业社工进入社区的门槛;建立完善职业保障,提高专业社工工资和福利待遇,努力实现智慧社区公益岗位定额、人员学历专业配置及职业资格准入三者之间的协调统一,打造智慧社区养老人力资源库。

  第三,加强智能化养老产品及养老APP的研发,推进社区信息子系统平台建设。主要是研发社区智慧养老APP,构建集电视、通讯、互联网等于一体的社区养老服务网络平台,通过线上网络技术与线下社会服务的有机结合,为老年人提供优质的养老服务。

  (五)完善法律维权救济保障,加大养老服务监督力度

  第一,健全老年人维权救济制度。司法行政部门建立老年人养老维权救济制度,专门解决老年人与社区养老服务机构之间产生的服务合同纠纷和医疗合同纠纷;建立老年人权益保护协会,老年人权益保护协会可以在提起诉讼前先进行调解,无法调解的诉前可免费为老年人提供法律咨询并联系援助律师,遇到情节较重的情况时还可以提起民事公益诉讼,更好地维护老年人权益;法院在处理此类案件时,尽可能以调解的方式结案,或者进行简易程序审理,避免繁琐的审理程序给老人生活带来负面影响。

  第二,加大对养老服务的监督力度。任何好的法律制度都需要进行监督,没有监督就无法更好地落实相关法律法规。考虑到政府很难及时对养老服务机构进行监督排查,建议将部分对养老服务机构的监督工作指定给老年人权益保护协会,老年人权益保护协会既可以依职权主动对养老机构进行监督,也可以受理老年人或家属的举报进行调查。

  第三,行政执法部门出台相关管理制度,在涉及社区养老服务执法领域内各司其职,协同做好社区养老服务体系建设工作。同时,人大、监察委和检察院对相关部门执行社区养老政策法律制度的实施情况进行监察督导,推动社区养老走上规范化发展之路。

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